Prezydent miasta kontra nadzór budowlany – czy wolno powiedzieć „nie”?

Czy prezydent miasta, reprezentując Skarb Państwa, może odmówić wykonania polecenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB)? To pytanie brzmi jak scenariusz konfliktu między władzą lokalną a organem państwowego nadzoru.

W praktyce polskiego systemu prawnego prezydent miasta bywa niejako „podwójną personą” – z jednej strony to samorządowy gospodarz miasta, z drugiej działa w imieniu państwa przy realizacji zadań zleconych, np. gospodarując mieniem Skarbu Państwa wartowiedziec.pl. Gdy WINB żąda przeprowadzenia kosztownych ekspertyz technicznych budynku państwowego, a prezydent miasta odmawia, ścierają się dwie logiki: autonomia samorządu vs. hierarchia administracji rządowej. Spróbujmy przeanalizować, co na ten temat mówi prawo i życie.

Prezydent jako reprezentant Skarbu Państwa – dwie role w jednym urzędzie

Na mocy obowiązujących ustaw prezydent miasta na prawach powiatu pełni również rolę starosty. W wykonaniu niektórych zadań jest zatem organem administracji rządowej – działa w imieniu wojewody i Skarbu Państwa, a nie samodzielnie w interesie gminy. Dobitnie stanowi o tym ustawa o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą „do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej należy gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatów” wartowiedziec.pl. Innymi słowy, prezydent miasta (będący starostą powiatowym) reprezentuje Skarb Państwa przy zarządzaniu państwowymi nieruchomościami – podejmuje decyzje niczym właściciel, choć właścicielem formalnie jest Skarb Państwa wartowiedziec.pl. Ta podwójna rola potrafi rodzić napięcia. Prezydent jest wybierany przez lokalną społeczność i odpowiada przed mieszkańcami, ale w sprawach majątku państwowego ma obowiązek realizować politykę centralną.

Z perspektywy prawa ta sytuacja oznacza, że prezydent wykonujący zadania zlecone nie jest w pełni autonomiczny. Przepisy wprost pozbawiają samorząd możliwości odmowy wykonania tych obowiązków: „Gmina nie może odmówić wykonania zadania zleconego. Są to obowiązki obligatoryjne, narzucone ustawą. Ich niewykonanie skutkuje konsekwencjami prawnymi” – czytamy w komentarzach do ustawy samorządowej bwradwokaci.pl. Brak swobody decyzyjnej przy zadaniach zleconych podkreśla art. 8 ustawy o samorządzie gminnym i analogiczne przepisy dla powiatów – samorząd działa tu jako „agent państwa” bwradwokaci.plbwradwokaci.pl. Finansowanie tych zadań powinno pochodzić z budżetu centralnego, a nadzór nad ich wykonaniem sprawuje wojewoda bwradwokaci.plbwradwokaci.pl. Teoretycznie więc prezydent (działając jako organ państwowy) powinien każdy legalny polecenie administracji rządowej wykonać bez dyskusji. Rzeczywistość jednak bywa bardziej skomplikowana.

Wojewódzki Inspektor vs. prezydent miasta – odrębne kompetencje, jeden cel?

Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego to organ administracji zespolonej podległy wojewodzie i Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (GINB). Jego zadaniem jest kontrola przestrzegania prawa budowlanego, w tym bezpieczeństwa obiektów, na terenie województwa prawo.pl. Z kolei prezydent miasta na prawach powiatu pełni odmienną funkcję: jest organem administracji architektoniczno-budowlanej (wydaje pozwolenia na budowę, decyzje o użytkowaniu itp.) prawo.pl, a jako reprezentant Skarbu Państwa – właścicielem lub zarządcą konkretnych nieruchomości państwowych. Ta różnica jest kluczowa: WINB nie jest zwierzchnikiem służbowym prezydenta. Obaj działają równolegle w różnych pionach administracji publicznej.

Nie oznacza to jednak, że mogą się ignorować. Gdy w grę wchodzi bezpieczeństwo budynków, ich właściwe utrzymanie i użytkowanie, prawo budowlane łączy te światy. Nakłada na właścicieli i zarządców obiektów (a więc także na prezydenta reprezentującego Skarb Państwa) wiele obowiązków, m.in. zapewnienia okresowych kontroli i napraw (art. 61 Prawa budowlanego) oraz reagowania na zagrożenia. Organy nadzoru budowlanego, jak WINB czy powiatowy inspektor (PINB), mają zaś prawo egzekwować te obowiązki za pomocą decyzji administracyjnych.

Żądanie ekspertyzy technicznej – co mówi prawo?

WINB (lub PINB) w razie podejrzeń, że z budynkiem jest coś nie tak, może formalnie zobowiązać właściciela do przedstawienia specjalistycznych ocen czy badań technicznych. Uprawnienie to precyzuje art. 81c Prawa budowlanego: „w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu, organy [nadzoru budowlanego] mogą nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana” prawo.pl. Taki obowiązek nakładany jest w formie postanowienia, na które służy zażalenie (czyli środek odwoławczy) prawo.plprawo.pl. Jeśli zaś adresat nie dostarczy ekspertyzy na czas lub dostarczy byle jaką, organ nadzoru może sam zlecić wykonanie potrzebnych badań na koszt tej osoby prawo.pl. Krótko mówiąc: nie ma ucieczki od ekspertyzy – albo zrobi ją prezydent (korzystając z budżetu państwowego, choć często w praktyce realnie z kasy miasta), albo nadzór zrobi ją za niego i wystawi rachunek.

Co istotne, wszelkie tego typu „polecenia” muszą opierać się na przepisach prawa. WINB nie może zadzwonić do prezydenta i po prostu kazać coś zrobić „bo tak”. Działa poprzez oficjalne rozstrzygnięcia administracyjne – postanowienia i decyzje. W przypadku ekspertyzy żądanie następuje w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i służy wyjaśnieniu sprawy. Adresat ma prawo je kwestionować. Rzecznik Praw Obywatelskich przypominał, że właściciel czy zarządca budynku może złożyć zażalenie na postanowienie nakazujące wykonanie ekspertyzy stanu technicznego obiektu bip.brpo.gov.plbip.brpo.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2016 r. potwierdził jednoznacznie tę możliwość – to ważne, bo koszty ekspertyz bywają znaczne, więc kontrola instancyjna chroni przed pochopnymi lub bezzasadnymi żądaniami bip.brpo.gov.pl. Z punktu widzenia prawa odmowa wykonania takiego „polecenia” powinna przybrać formę odwołania (zażalenia), a nie biernego oporu.

Czy odmowa może być zgodna z prawem?

W świetle powyższego każde wiążące polecenie administracyjne wydane zgodnie z ustawą powinno zostać wykonane przez prezydenta miasta działającego jako organ państwowy. Ustawy samorządowe nie przewidują możliwości odmówienia realizacji zadania zleconego, nawet jeśli jest niedofinansowane czy niewygodne bwradwokaci.plbwradwokaci.pl. Prezydent nie ma tu takiej swobody jak przy zadaniach własnych gminy – musi wypełniać narzucone mu obowiązki, licząc ewentualnie na refundację kosztów z budżetu państwa lub próbując wpłynąć na zmianę decyzji środkami prawnymi.

Zatem odmowa w sensie „nie zrobię i już” prawnie jest równoznaczna z naruszeniem prawa. Może być jednak sytuacja, w której prezydent uzna polecenie za bezprawne lub niemożliwe do wykonania. Wtedy ma prawo, a wręcz obowiązek, zakwestionować je formalnie. Przykładowo, art. 89c Prawa budowlanego mówi, że powiatowy inspektor nadzoru, który otrzyma od wójta/burmistrza polecenie sprzeczne z prawem (dotyczące usunięcia zagrożenia), powinien natychmiast przekazać sprawę wyżej – do WINB, a wojewoda rozstrzyga o nieważności takiego polecenia arslege.plarslege.pl. Analogicznie, jeżeli WINB wyda decyzję lub postanowienie naruszające prawo, adresat (właściciel, zarządca) może się odwołać do GINB lub zaskarżyć sprawę do sądu administracyjnego. Dopóki sprawa jest w toku odwoławczym, można wstrzymać wykonanie spornego polecenia. Taka legalna forma „odmowy” – poprzez odwołanie – jest przewidziana w przepisach. Natomiast samowolne zignorowanie prawomocnej decyzji byłoby złamaniem prawa, co może skutkować sankcjami.

Jakimi sankcjami? Przede wszystkim uruchomieniem procedur egzekucyjnych. Jeśli decyzja nakazywała wykonanie określonych czynności (np. przeprowadzenie badań, wykonanie zabezpieczeń budynku) i stała się ostateczna, a prezydent miasta jako reprezentant właściciela nic nie robi, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie zastępcze, o czym była mowa wyżej, lub nałożyć grzywnę w celu przymuszenia na podstawie przepisów o egzekucji administracyjnej. W skrajnych wypadkach wojewoda – sprawujący nadzór nad realizacją zadań zleconych – może wystąpić do Premiera o zarządzenie środków nadzwyczajnych, np. odwołanie prezydenta ze stanowiska i ustanowienie zarządcy komisarycznego, choć to dotyczy sytuacji rażącego naruszania prawa przez władze samorządowe i stosowane jest niezwykle rzadko. Zwykle zamiast tego państwo stara się zmusić opornego samorządowca do współpracy innymi metodami (politycznymi lub finansowymi).

Warto zauważyć, że odmowa wykonania polecenia WINB może się też odbić czysto politycznie i społecznie. Gdy w grę wchodzi bezpieczeństwo ludzi, kto weźmie na siebie odpowiedzialność za ryzyko? Prezydent, który zignorował nadzór, łatwo może zostać oskarżony o zaniedbanie, jeśli dojdzie do nieszczęścia. Z kolei jeśli posłusznie wykona kontrowersyjne polecenie kosztem miejskiej kasy, mieszkańcy mogą mieć pretensje, że wydaje pieniądze na sprawy państwa zamiast na lokalne potrzeby. Prezydenci miast od lat zwracają uwagę na tę pułapkę zadań zleconych: z jednej strony obowiązek, z drugiej chroniczne niedofinansowanie. Samorządy w całej Polsce dopłacają setki milionów złotych rocznie do realizacji zadań państwowych, które powinny być pokryte dotacjami prawo.plprawo.pl. Nic dziwnego, że wielu prezydentów i burmistrzów ma dość takiej sytuacji – nie mogą legalnie odmówić, więc próbują innych dróg: pozwów sądowych przeciw Skarbowi Państwa o zwrot kosztów lub głośnego nagłaśniania problemu w mediach.

Echo Chorzowa, informacje, wiadomosci, aktualnosci